Кардинальные изменения в общественно-экономическом строе Российской Федерации потребовали такого же характера преобразований в организации и деятельности публичной власти в центре и на местах.

Этот процесс требует принципиального совершенствования «вертикальной» организации государственной власти и ее взаимосвязи с различными городскими и сельскими общинами, с местным населением.

В развитом гражданском обществе государство (общий интерес, по Гегелю) выполняет свою интегративную функцию общества путем регулирования различных социальных отношений с помощью законодательства и другой нормотворческой деятельности, а также защиты и гарантированности прав и свобод граждан.

На локальном уровне местные (муниципальные) общины различных видов (городских, сельских и других) обеспечивают исполнение государственных правовых актов в интересах местного населения и самим населением в различных организационно-правовых формах и под свою ответственность. Это и составляет суть и содержание местного самоуправления, автономной деятельности самоорганизующегося местного населения. Если этот уровень организации публичной власти жестко «встроен» в государственную управление скую систему, теряет свою автономность по отношению к последней, есть все основания для утверждения о ликвидации самоуправления, об утрате самого важного свойства местного самоуправления — решения вопросов местного значения самим населением. Таких примеров много в истории различных государств, включая Россию дореволюционного и советского периодов.

Одним из инструментов, позволяющих населению Российской Федерации осуществлять конституционное право на местное самоуправление являются органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

         Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждому муниципальному образованию: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении и разработке в итоге проекта развития муниципального образования, а также в принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов.

         Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления, направленной на осуществление проекта.

         Этим двум функциям и соответствуют два типа органов – представительные и исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Ниже будет показано, что возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «сужение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

         Статья 131 Конституции Российской Федерации, а также пункт 6 статьи 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливают, что «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». На практике при формировании структуры органов местного самоуправления специфика муниципального образования не всегда учитывается, что снижает жизнеспособность местного самоуправления.

         Все это и предопределило актуальность темы исследования.

Предметом исследования являются теоретические и практические проблемы развития самоуправления в Российской Федерации, рассматриваемые прежде всего с государственно-правовых позиций.

Методологическую основу исследования составляет прежде всего системный и диалектический подход к изучаемому объекту. Кроме того, в работе использован метод сравнительного правоведения, историко-правовой анализ, обобщение эмпирического материала по всем вопросам темы исследования.

Теоретическая основа исследования. При написании автор тщательно изучал труды российских и других ученых юристов бывшего Союза ССР, русских дореволюционных юристов, современных российских и зарубежных ученых, разнообразный законодательный материал, имеющиеся нормативные и правоприменительные акты органов муниципального управления различных субъектов Российской Федерации.

Проблематика взаимоотношений представительного и исполнительного органов местного самоуправления, однако, не является чисто юридической. Еще в советский период, несмотря на отрицательное отношение официальной идеологии к проблемам местного самоуправления вследствие «буржуазности» последнего и даже его опасности для советского общественного и государственного строя, многие ученые уделяли этой проблеме большое внимание. Среди юристов-ученых особенно большой вклад в изучение этих проблем внесли С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Бараба-шев, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, А.А. Безуглов, А.К. Белых, Н.В. Варламова, В.И. Васильев, Л.А. Григорян, Ю.А. Дмитриев, А.В. Зиновьев, И.П. Ильинский, В.Ф. Коток, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Л.Е. Лаптева, В. А. Пертцик, А. Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, В. И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и другие авторы. Однако о становлении целостной концепции местного самоуправления в нашей стране говорить не приходится.

Целью данной работы является анализ правовых основ взаимоотношений представительного и исполнительного органов местного самоуправления и установление зависимости этих отношений от структуры органов местного самоуправления.

В рамках поставленной цели выделяются следующие основные задачи исследования:

— на основе исторического и современного подходов обосновывается объективная необходимость создания подлинно демократического местного самоуправления в системе новой российской государственности как фундамента этой государственности;

— исходя из этой необходимости, возникает сложная задача теоретического анализа государственно-правовой природы местного самоуправления, сформулированной и закрепленной в Конституции Российской Федерации, конституциях и других конституционных актах субъектов Российской Федерации;

— последнее обусловило необходимость исследования решения многих вопросов местного самоуправления в юридических актах федерального и иного уровня, что, разумеется, стало одной из основных задач диссертационного исследования;

— в результате системного подхода к исследованию правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей функционирование муниципального управления, были отмечены пробелы и недостатки правового регулирования важнейших отношений, возникающих в местном самоуправлении и юридической защиты местного самоуправления;

— с учетом анализа институциональных и функциональных аспектов местного самоуправления, определения видов и правового статуса субъектов муниципальных правоотношений делается вывод о необходимости дальнейшего совершенствования правовых проблем взаимоотношений между муниципальными и государственными органами, с одной стороны, и между выше- и нижестоящими звеньями муниципального управления - с другой;

— изучение этих задач обусловило необходимость исследования общекомпетиционных проблем местного самоуправления в Российской Федерации.

В ходе проведенного исследования сформулированы следующие теоретические положения, выводы и предложения:

1. Местное самоуправление имеет единую природу с государственной властью и представляет собой форму публичной власти, характеризующуюся максимальным учетом местных интересов при осуществлении управляющего воздействия на общественную систему, а также высокой степенью вовлеченности местного населения в осуществление такого воздействия.

2. Основным звеном системы местного самоуправления следует признать органы местного самоуправления. Их создание в муниципальном образовании является непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено объективной необходимостью, а не только требованиями законодательства. К источникам компетенции органа местного самоуправления можно отнести народ, государственную власть, а также иные органы местного самоуправления.

3. Вопрос о структурном и функциональном обособлении представительных и исполнительных органов местного самоуправления стоит весьма актуально. Конституция Российской Федерации провозглашает право на осуществление местного самоуправления как непосредственно (референдумы, выборы и т.д.), так и через выборные и другие органы местного самоуправления (Статьи 12, 130). При этом в Европейской хартии местного самоуправления, подписанной Российской Федерацией, делается особый акцент на праве местного самоуправления, которое «осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами» (Статья 3). Тем самым определяется субординация представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Той же логики придерживается и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где в п.2 ст. 14 говорится: «Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным». Таким образом, действующее законодательство недвусмысленно отдает приоритет в осуществлении местного самоуправления представительным органам.

4. Образование в системе местного самоуправления исполнительных органов обусловлено объективными потребностями управления общественной системой на муниципальном уровне. Их статус определяется принадлежностью к системе местного самоуправления, и в то же время обусловлен функциональной ролью, выполняемой в системе исполнительной власти.

Современная российская государственность практически находится в самом начале своего становления. Даже на федеральном уровне предстоит сделать очень многое. Не решен еще полностью вопрос об организации государственной власти субъектов Федерации, дискутируются вопросы организации и функционирования местного самоуправления, многие правовые вопросы этой проблемы уже решены на федеральном уровне (Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».). Однако в современной российской литературе нет достаточно устоявшегося определения и апробированного на практике понимания термина «местное самоуправление», что нередко ведет просто к отрицанию этого института или к его искажению.

Между тем история строительства и организации публичной власти на местах в развитых зарубежных странах дает прекрасный материал для его осмысления и творческого применения при решении современных проблем. Имеющиеся концепции и теории решения местных организационно-управленческих проблем, их связь с правами и свободами личности дают правильный ориентир для создания системы местного самоуправления на территориях субъектов Российской Федерации.

В настоящее время муниципальные системы всех высокоразвитых стран являются основой, фундаментом национальной государственности и поэтому являются частью конституционного механизма государства. Это положение закреплено в Конституции Российской Федерации, о чем было сказано выше. Даже во многих федеративных государствах муниципальное управление получило свой конституционный статус.

Институт местного самоуправления — явление относительно новое в Российском государстве. Состояние его развития и деятельности отражает глубинные и сложные проблемы становления нового гражданского общества в России. Они носят социально-экономический, политический, психологический, финансовый, культурологический, этнический характер. Общественные отношения, возникающие в муниципальной практике вследствие вышеназванных причин, регулируются нормами конституционного, гражданского, финансового, семейного, административного и других отраслей системы российского права, что не дает никаких оснований для определения муниципального права как отрасли права. Исследование этой проблемы является новизной данного исследования. Элементы новизны содержатся также в следующих положениях, обосновываемых в исследовании:

— выявление родового признака муниципального управления как формы организации публичной власти на местах. В этом отношении местное самоуправление вплотную примыкает к проблемам государственного строительства в Российской Федерации;

— вследствие вышесказанного функционирование этого института не может обеспечиваться какой-то одной отраслью права. Здесь скорее всего возникают проблемы не отрасли права, а отрасли системы российского законодательства;

— вместе с тем местное самоуправление, как деятельность самоорганизованного местного населения, под свою ответственность в своих интересах решающего вопросы местного значения, конечно же, отличается от деятельности органов государственной системы;

— для местного самоуправления свойственно большое многообразие и разнообразие форм и методов решения многих задач управления всеми процессами жизнедеятельности местного населения на подведомственной территории.